Формы государственного правления
Форма правления определяется структурой и правовым положением высших органов государственной власти. Характер формы правления зависит от организации верховной государственной власти. Формы правления различаются в зависимости от того, принадлежит ли верховная власть в государстве одному лицу, или она осуществляется при помощи различных демократических институтов.
Принято различать две основные формы правления: республику и монархию.
Форма государственного правления дает возможность уяснить:
- как создаются высшие органы государства и каково их строение;
- как строятся взаимоотношения между высшими и другими государственными органами;
- как строятся взаимоотношения между высшими государственными органами и населением;
- в какой мере организация высших органов государства позволяет обеспечивать права и свободы граждан.
В переводе с греческого «монархия» означает единовластие. В современном понимании монархия – это не просто власть одного, но власть наследуемая. Монарх получает верховную власть по наследству и не несет юридической ответственности за результаты своего правления. Существующими в стране законами не предусматривается отстранение монарха от власти ни при каких обстоятельствах. Граждане обязуются почитать, любить своего монарха. Хотя из истории известно, что монархами становились феодалы и добывали трон для себя в результате иногда выборов, чаще насилия, изредка приглашения.
Монархия возникла в условиях рабовладельческого общества. При феодализме она стала основной формой государственного правления. В буржуазном же обществе сохранились лишь традиционные, формальные черты монархии.
Монархия представляет форму правления, при которой верховная власть принадлежит юридически одному лицу, занимающему свою должность в порядке престолонаследия. Основными признаками классической монархии являются:
- существование единоличного главы государства, пользующегося своей властью пожизненно;
- наследственный порядок преемственности верховной власти;
- представительство государства монарха по своему усмотрению;
- юридическая безответственность монарха.
Различают монархию абсолютную, конституционную, дуалистическую и теократическую.
Парламентская монархия, как наиболее распространенная форма конституционной монархии характеризуется следующими признаками:
- правительство формируется из представителей определенной партии (или партий), получивших большинство голосов на выборах в парламент;
- лидер партии, получившей наибольшее число депутатских мест, становится главой правительства;
- в законодательной, судебной и исполнительной сферах власть монарха практически отсутствует, она является символической;
- законодательные акты принимаются парламентом и формально подписываются монархом;
- правительство, согласно Конституции, несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом.
Примерами такой монархии можно считать Великобританию, Бельгию, Данию и т. д.
Монархическая форма правления в Великобритании - наиболее типичный пример парламентской монархии. С формальной точки зрения высшим органом исполнительной власти является монарх, при котором действует тайный совет, включающий около трехсот человек. В его состав входят все члены кабинета министров во главе с премьер-министром, а также бывшие члены кабинета министров и другие лица, назначаемые монархом по рекомендации премьер-министра.
Монарх при данной форме правления «царствует, но не правит». Правом вето в отношении законов, принятых парламентом, он либо на практике не пользуется, либо осуществляет свое право по указанию правительства. Как правило, он лишен возможности действовать самостоятельно, и все исходящие от него акты подготавливаются правительством и скрепляются либо его главой, либо соответствующим министром, без чего не имеют юридической силы. Тем самым правительство берет на себя ответственность за данный акт монарха, ибо сам монарх не ответственен (в Великобритании это выражается принципом «Король не может быть не прав»).
Главный отличительный признак парламентской монархии – политическая ответственность правительства перед парламентом (нижней палатой) за свою деятельность. Если парламент выразит недоверие правительству, правительство должно уйти в отставку. Однако это полномочие парламента уравновешивается правом правительства предложить монарху распустить парламент (нижнюю палату) и назначить новые выборы, с тем, чтобы конфликт между законодательной и исполнительной властью разрешил сам народ. Таким образом, при парламентской монархии одним из главных моментов государственного управления является сотрудничество между парламентом и правительством. Именно поэтому главой правительства монарх назначает, как правило, лидера партии, располагающей большинством мест в парламенте.
Изложенная система отношений между монархом, правительством и парламентом характеризует парламентский режим, или парламентаризм. Однако этот государственный режим действует при условии, что в парламенте ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства и не может сформировать однопартийное правительство. Такая ситуация традиционно имеет место в Дании, Нидерландах. Чем шире партийная коалиция, сформировавшая правительство, тем это правительство менее устойчиво, ибо тем сложнее достигать согласия между партнерами по коалиции относительно различных политических вопросов. Подчас стоит какой-либо партии отозвать своих представителей из правительства, как оно утрачивает необходимое большинство в правительстве и зачастую вынуждено уйти в отставку.
Напротив, в странах, где существует двухпартийная система или многопартийная с одной доминирующей (Япония 1955–1993 гг.) и правительства в принципе однопартийные, парламентарная модель отношений между правительством и парламентом превращается в свою противоположность. Юридически парламент осуществляет контроль над правительством, однако фактически правительство, которое состоит из лидеров партии, обладающей в парламенте большинством, через эту партийную фракцию контролирует деятельность парламента. Такой государственный режим называется министериализм. Следовательно, при одной модели возможны два типа государственных режимов: парламентаризм и министериализм. Это обуславливается существующей партийной системой.
Парламентская форма правления на примере Японии.
В Японии формой правления является парламентская монархия, которая была оформлена, вместо дуалистической, конституцией 1947 года. Полномочия императора были низведены до чисто номинального уровня, император не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти. Все действия императора могут производиться с согласия Кабинета и Кабинет несет за них ответственность. По представлению парламента он назначает премьер-министра, по представлению кабинета назначает главного судью Верховного суда. Императорский трон передается в порядке престолонаследия, предпочтение отдается старшему сыну. Лица женского пола наследовать трон не могут.
Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства. Парламент состоит из двух палат.
Правительство обладает довольно большими полномочиями. Оно проводит в жизнь законы, осуществляет руководство государственными делами, внешней политикой. Кабинет несет коллективную ответственность перед парламентом. В его состав входит премьер-министр, 12 министров и 8 государственных министров (министров без портфеля). По конституции не менее 50% министров должны быть членами парламента. Фактически в правительство очень редко включаются лица, не являющиеся депутатами. Правительство формируется парламентом. Вначале из своих членов палаты избирают премьер-министра, который формирует правительство из своих сторонников. В итоге правительство состоит фактически из лидеров партии, располагающей большинством в парламенте, что ведет к системе называемой министериализмом, то есть фактическому главенствованию правительства на политической арене.
В мире встречаются такие форма правления, которые не укладываются в общепринятую классификацию. Такова, например, Малайзия. По конституции 1957 года она представляет редкую разновидность конституционной монархию – выборную, когда монарх избирается на 5 лет (по очереди из правителей девяти государств, входящих в федерацию). В ОАЭ действует коллегиальный монарх: эмиры всех семи составных частей, входящих в федерацию, образуют высший совет эмиров. Он является законодательным органом и решает большинство вопросов, входящих в компетенцию главы государства.
Республика представляет собой форму правления, при которой высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением. Республиканская форма правления существовала еще в рабовладельческом государстве, но наибольшее развитие получила в современных обществах.
Различают две основные формы республиканского правления: президентскую и парламентскую.
Президентская форма правления характеризуется соединением в руках президента полномочий главы государства и правительства. Формальной отличительной особенностью является отсутствие должности премьер – министра.
Основные черты:
1. внепарламентский метод избрания президента и формирования правительства;
2. отсутствие у правительства института парламентской ответственности;
3. отсутствие у президента права роспуска парламента.
Президентская республика (с латинского – сидящий впереди) строится по принципу жесткого разделения властей и принципа сдержек и противовесов, закрепленного в Конституции.
Главный признак данной формы правления – отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую политику. Парламент не может смещать ее должностных лиц, если они не нарушили закон. В президентских республиках мы нередко наблюдаем ситуацию, что президент принадлежит к одной партии, а большинство в парламенте имеет другая. Тем не менее, они вынуждены сотрудничать.
Сдержки и противовесы проявляются, в частности, в отлагательном вето, налагаемом президентом на законы, принятые парламентом, которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов депутатов обеих палат парламента. С другой стороны, депутаты могут объявить импичмент президенту, судебный контроль за его деятельностью. Этот тип республики был впервые введен в США на основе Конституции 1787 года. Широко распространена данная форма в странах латинской Америки.
Президентская форма правления в США.
Согласно Конституции, президент - глава государства и исполнительной власти. Это единственное должностное лицо федерального правительства, которое выбирается всеми гражданами косвенным путем сроком на 4 года и может быть переизбрано только один раз. Президент избирается косвенным голосованием коллегией выборщиков от каждого штата. Причем выборщики рассматриваются не как делегаты от народа, а как агенты от партии, то есть, обязаны голосовать за кандидата от той партии, от которой он избран. Таким образом, когда известно количество выборщиков, избранных от каждой партии, то фактически определяется, кто из кандидатов станет президентом.
Полномочия президента:
1. решающая роль в определении программы правительственной деятельности и права принятия окончательных решений;
2.
3. руководство административным аппаратом, вооруженными силами, государственным аппаратом, назначение федеральных судей и др.
4.
Формально президент не должен вмешиваться в деятельность парламента, но на практике сохраняются весьма значительные средства воздействия на парламент. Одно из них – право вето на законопроекты, вотированные парламентом. Для преодоления вето необходимо повторное одобрение законопроекта квалифицированным большинством (2\3 голосов) в обеих палатах конгресса (палата представителей и сенат).
В то же самое время в Конституции предусмотрены средства контроля со стороны парламента за исполнительной деятельностью президента. Одно из них – голосование бюджета обеими палатами. Решая вопрос о доходах и расходах государства, палаты могут существенно ограничивать главу государства.
В области внешней политики Конституция возложила на сенат ратификацию международных договоров (2\3 голосов), а на конгресс - полномочия разрешать президенту объявлять войну. Право объявлять войну, формировать и обеспечивать армию, по Конституции закреплено за Конгрессом. Однако президенты многократно (порядка 200 раз) использовали вооруженные силы за рубежом без объявления конгрессом войны.
Законодательную функцию конгресс осуществляет при сильном влиянии президента и верховного суда посредством различных методов: посланий, поддержанием контактов с влиятельными членами парламента и другие. В президентском аппарате имеется специальная группа помощников по связям с конгрессом, одна из задач которой состоит в ежедневном контроле за прохождением через конгресс приоритетных для администрации законопроектов. И когда судьба значимого законопроекта находится под вопросом, то президент подключает все необходимые рычаги власти.
При президентской форме наиболее важно взаимодействие президента и конгресса, поэтому постоянной задачей президента становится поиск поддержки большинства в парламенте. Отсутствие поддержки может выразиться при чрезвычайной ситуации в привлечении президента к ответственности при помощи процедуры импичмента.
Также существуют смешанные полупрезидентские формы правления.
Основные признаки:
- избрание президента всеобщим голосованием;
- собственные прерогативы президента, позволяющие ему действовать независимо от правительства;
- наличие премьер – министра и министров, образующих правительство, ответственное перед парламентом.
В Западной Европе полупрезидентская форма правления действует во Франции, Исландии, Австрии, Португалии и др.
Полупрезидентская республика во Франции.
В структуре исполнительной власти наряду с президентом действует премьер-министр и правительство, пользующееся определенной автономией. Это освобождает президента от текущих дел.
Президент Франции избирается на 5 лет, не несет политической ответственности за свои действия ни перед каким органом и никем не контролируется. Принцип неответственности президента предполагает контрасигнацию его актов (визирование премьер-министром или министрами, несущими ответственность). В тоже время Конституция перечисляет акты президента, свободные от контрасигнации – назначение премьер-министра, вынесение вопроса на референдум, роспуск национального собрания, чрезвычайные меры, послание президента парламенту, обращение в конституционный совет, назначение части членов конституционного совета (трех из девяти).
Традиционными прерогативами президента:
- представительство в отношениях с зарубежными странами и международными организациями;
- аккредитование и прием послов;
- объявление войны с согласия парламента;
- ратификация международных договоров;
- право вето на законопроекты, если они не соответствуют конституции;
- может созвать чрезвычайную сессию парламента, причем послания президента обсуждению не подлежат;
- в сложных критических ситуациях президент может взять всю полноту власти, консультируясь с премьер – министром, конституционным советом, председателями обеих палат, но их мнение его не связывает.
Парламент не может быть распущен, но он лишается возможности выразить недоверие правительству. Таким образом, в руках президента сконцентрирована огромная власть, его полномочия шире, чем права и полномочия президента США. Однако полнота его власти зависит от расстановки политических сил в парламенте.
Парламентская республика характеризуется провозглашением главенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность. Формальной отличительной особенностью является наличие должности премьер-министра.
В парламентской республике правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии, располагающей большинством в нижней палате. Участие главы государства в формировании правительства носит номинальный характер. Правительство остается у власти до тех пор, пока располагает поддержкой парламентского большинства. В парламентской республике правление носит партийный характер, что вовсе не является обязательным для президентской республики.
Для парламентской республики характерен большой разрыв между юридическим и фактическим положением всех высших органов государственной власти:
- провозглашается верховенство парламента, фактически он работает под жестким контролем правительства;
- устанавливается ответственность правительства перед парламентом, фактически парламент всегда может быть распущен правительством, утратившим его доверие;
- президент наделен обширными полномочиями, но они осуществляются не им, а правительством.
Парламентская форма правления действует в Германии, Италии, Ирландии, Швейцарии, Турции и др.
Парламентская форма правления в Германии.
Главой государства является федеральный президент, избираемый специально созываемым федеральным собранием сроком на 5 лет.
Для большинства актов президента нужна контрасигнация актов федеральным канцлером или соответствующим министром.
Но у президента достаточно полномочий, чтобы активно влиять на политику:
- участвовать в заседаниях парламента;
- по предложению канцлера распустить нижнюю палату парламента (бундестаг);
- по предложению правительства и согласия Бундесрата объявить состояние законодательной необходимости;
- президент не несет политической ответственности за свои действия.
Главное место в системе центральных органов занимает федеральное правительство, состоящее из канцлера и министров. Кандидатура канцлера предлагается президентом и избирается большинством голосов бундестага. Канцлер назначает и увольняет министров, причем их число не лимитировано конституцией.
Правительство ответственно только перед нижней палатой. По конституции бундестаг может выразить недоверие канцлеру лишь при условии, что большинством голосов ему изберут преемника. В то же время в качестве ответной меры правительство может обратиться к президенту с просьбой о досрочном роспуске Бундестага.
Законодательная власть принадлежит двухпалатному парламенту с 4–летним сроком полномочий, избираемому по весьма сложной системе. В статье «Опасности президентства» американский политолог Х. Линц отмечает, что в современном мире подавляющее большинство устойчивых демократий представляют собой парламентские республики, в то время как среди президентских к этой категории относятся только США. В период 1979-1989 гг. в мире существовало 43 консолидированные демократии. Из них 34 были парламентарными, 2 - полупрезидентскими и только 5 - президентскими (плюс 2 «гибрида» - Швейцария и Финляндия). Х. Линц полагает, что это не случайно. Система правления, опирающаяся на большинство в высшем представительном органе страны, более пригодна для утверждения демократии, особенно в глубоко расколотых обществах с множеством партий. Система президентского правления придает занимающему должность Президента «церемониальные» функции главы государства наряду с функциями «действительного» главы правительства, создавая, таким образом, ауру, «имидж», порождающие в народе особые надежды. Таких векселей лишен даже самый популярный премьер-министр в парламентских республиках.
Анализируя опыт перехода к демократии в Испании и странах Латинской Америки, Линц выделяет следующие недостатки президентской системы правления:
- достаточно четко определенный срок президентских полномочий. Весь политический процесс при этом автоматически распадается на жестко разграниченные периоды, что практически не оставляет возможности для проведения преемственной политики тактических корректировок. Если Президент совершает грубые политические просчеты или теряет доверие народа, то нет формальных средств заставить такого Президента уйти в отставку, действуя в рамках Конституции. И то, что при парламентарной системе вылилось бы в очередной правительственный кризис, при президентской свободно может переродиться во всеобщий кризис режима;
- мажоритарная избирательная система, при которой «победитель получает все». Обычно на весь период президентского мандата четко определяются победители и побежденные, что неизбежно ведет к обострению отношений в обществе и его дальнейшей поляризации. К тому же Президент не всегда представляет большинство избирателей. Бывают президенты, которые приходят к власти, получив столько же голосов, сколько иные премьеры правительств меньшинства (С. Альенде стал Президентом Чили в 1970 году, имея 36,2% голосов, а А. Суарес в Испании в 1971 году стал Премьер-министром, получив 35,1% голосов). При этом Премьер вынужден сотрудничать с другими партиями для обеспечения поддержки курса Правительства, а Президент в аналогичной ситуации может быть убежден в обладании независимой власти и поддержке народа;
- в президентских республиках часто возникает проблема двойной демократической легитимности. Поскольку и Президент, и парламент получают власть в результате народного голосования, между ними возникает спор о том, кто же из них фактически является выразителем воли народа. Демократических способов разрешения подобных конфликтов не существует; создаются условия для поощрения аутсайдеров, т.е. избрания человека, далекого от политики. Законодательные механизмы этой системы могут в случае досрочного прекращения президентских полномочий вынести наверх человека, который при обычной избирательной процедуре никогда бы не стал главой государства;
- президентская система побуждает кандидатов давать неисполнимые обещания и может даже породить у избирателей опасную склонность видеть в политическом лидере спасителя.
По мнению М. Липсета, который придерживается несколько иной позиции, можно указать на крах демократического парламентаризма в период между двумя мировыми войнами в Испании, Португалии, Греции, Италии, Австрии, Германии и большей части Восточной Европы. И, наоборот, следует отметить такие примеры стабильного и демократического президентского правления, как Чили (до С. Альенде), Коста-Рика и Уругвай (в течение большей части ХХ столетия).
Д. Горовиц опровергает тезис о том, что только президентские системы приводят к разделению общества на победителей и проигравших. Согласно его мнению, положение, при котором победитель получает все, является производным от типа избирательной системы, а не от абстрактного института президентства. И, наконец, злоупотребление властью вряд ли является президентской монополией. Парламентарные режимы в странах Азии и Африки предоставили более чем достаточную долю аналогичных случаев.
Среди новых демократий уровень выживания президентского режима гораздо ниже, чем уровень выживания парламентарного. Однако, как считает С. Холмс, это нельзя считать доказательством врожденной порочности президентской системы правления. Страны, сталкивающиеся с жестоким экономическим кризисом, ищут в первую очередь сильного руководителя, в то время как страны, чьи проблемы решаются легче, обычно обращаются к парламентской власти. Так что не слишком благоприятный опыт президентского правления за пределами США может объясняться не самими по себе институциональными недостатками президентского режима в условиях разделения властей, а глубинными социальными проблемами.
На основании вышеизложенного материала можно сделать вывод, что споры о том, какая из систем республиканского правления - президентская или парламентарная - является лучшей, носят полемический характер, поскольку не существует универсальной системы правления. Сам тип республиканского правления, утвержденный в той или иной стране, равно как и национальная форма его воплощения зависят от особенностей исторического развития, культуры, геополитического положения и прочих факторов, формирующих политическое бытие общества. Каждой «чистой» системе присущи свои достоинства и недостатки.
Как отмечает В. Чиркин, основным достоинством президентской республики, безусловно, является гарантированная стабильность исполнительной власти по сравнению с парламентарной, где нередко разражаются министерские кризисы, происходит частая смена правительств (Италия). Главным недостатком президентской системы, особенно в условиях неразвитости демократических институтов, является ее склонность к авторитаризму (страны Латинской Америки), тогда как в парламентарной такая возможность фактически исключена.
В последнее время наибольшее распространение получила так называемая полупрезидентская система, которая стремится создать сильную, стабильную исполнительную власть, но в то же время политически ответственную перед законодательным собранием. Исходя из такой перспективы, исполнительная власть распределяется между двумя конституционными институтами - Президентом и правительством. Их соотношение структурируется таким образом, что, с одной стороны, Президент, будучи политически неответственным, через влияние на правительство (участие в формировании, работе, отставке), курирование ряда областей в сфере собственно исполнительной власти (внешняя политика, оборона, безопасность) и противодействие парламенту (законодательная инициатива, право вето, роспуск парламента) ограждает правительство как политически ответственного субъекта от исходящей от парламента нестабильности.
С другой стороны, парламент, влияя на Президента и правительство (участие в формировании и отставке правительства, контроль за его деятельностью, законодательная политика, преодоление вето), не позволяет Президенту бесконтрольно руководить правительством, превращая его в свой административный аппарат. Такая конструкция государственной власти предполагает дистанцирование института президентства от исполнительной власти при сохранении определенного влияния на последнюю.
Тенденция отделения Президента от исполнительной власти привела к формированию института президентской власти. Хотя формулировка об особой президентской власти еще нигде не получила в конституциях своего дословного выражения, но уже есть нормы, отражающие эту тенденцию. Конституция Франции 1958 года, откуда берет начало данная тенденция, установила, что Президент является арбитром над всеми ветвями власти, поскольку обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей.
Эта формулировка оказала огромное влияние на постсоциалистические страны (в том числе на Беларусь, Казахстан, Россию), в большинстве из которых Президент призван в рамках своих задач объединять все ветви власти, способствовать их согласованному и эффективному функционированию. Выбор этими странами смешанной системы правления объясняется тем, что авторитарное прошлое вызывало страх перед возможностью превращения Президента в диктатора в условиях президентской республики, а отсутствие развитой многопартийной системы сводило на нет функционирование механизма при парламентарной республике.
Конституции этих стран уходят от прямого закрепления юридической природы президентской власти с точки зрения разделения властей. Она не вписывается в классическую триаду властей и не включена каким-либо образом в структуру одной из них, а выделена в отдельную главу, с которой начинается изложение полномочий основных органов государственной власти. В этом заключается главная отличительная черта президентской власти, своеобразие концепции разделения властей, характерное для полупрезидентских республик.
Президентские полномочия чрезвычайно широки и касаются, по существу, всех направлений организации и осуществления государственной власти: реализация исполнительной власти; участие в законодательном процессе; формирование судебной системы; организация и формирование госаппарата. На этом основании в научной литературе получило определенное признание представление о президентской власти в контексте полупрезидентской республики как о новой, четвертой власти.
Заметим, что идея о необходимости конституциирования четвертой ветви власти не нова. Ее родоначальником является французский политический деятель Б.Констан (1767-1830), который разработал учение о четырех властях с целью пересмотра и развития представлений о разделении властей в конституционной монархии. Суть концепции сводится к тому, что три классические ветви власти (законодательную, исполнительную и судебную) следует дополнить еще одной, которая заботилась бы о бесконфликтном, согласованном функционировании других властей. Четвертую власть он считал необходимым предоставить монарху для того, чтобы устранять конфликты и сглаживать столкновения между тремя другими властями. Поэтому он назвал ее умиряющей или уравнивающей властью.
Нынешнее представление об институте президентства как о новой ветви власти - по сути, вариация констановского учения о четырех властях, модифицированная к республиканской форме правления. При этом происходит специфическая интерпретация разделения властей, т.е. вынесение института президентства за рамки привычной триады властей, придание ему вневластного статуса. Однако Президент стоит над ветвями власти, над институтами государства не в качестве лица, сосредоточивающего в своих руках властные полномочия других властей, а в качестве арбитра в отношениях с ними. Хотелось бы обратить внимание на то, что говорить об институциализации президентской власти в полной мере правомерно лишь в отношении постсоветских республик, поскольку именно в них она носит комплексный характер. Президент наделяется рядом полномочий других властей и оказывает фактически равнозначное влияние на формирование и деятельность всех органов государственной власти. Это достигается за счет следующих полномочий Президента: определение основных направлений внутренней и внешней политики (во Франции - Премьер-министр); формирование правительства; отставка правительства (во Франции невозможна); право законодательной инициативы (во Франции - правительство и депутаты); право вето; издание указов, имеющих силу закона; роспуск парламента (в Беларуси - обеих палат); назначение 6-ти судей Конституционного Суда - в Беларуси (в Казахстане – 2-х членов и председателя, во Франции - 3-х членов Конституционного Совета); вынесение вопросов на референдум (во Франции - только по предложению Премьера или членов парламента). Следовательно, во Франции Президент только дистанцирован от исполнительной власти, но его полномочия в области законодательства и исполнительной власти не столь значительны как в Казахстане, России.
Для выяснения взаимоотношений между органами центральной власти в полупрезидентской республике весьма полезной является пространственная (двухмерная) модель, построенная американскими политологами М. Шугартом и Дж. Кэри. Шкала по вертикали отражает объем президентских полномочий по формированию правительства, руководству и контролю его деятельности. Чем больший объем полномочий имеет Президент, тем большее значение приписывается данной политической системе по шкале «власть Президента над правительством». Шкала по горизонтали показывает зависимость правительства от парламента, которая выражается в возможности вынесения парламентом вотума недоверия правительству. Чем меньше эта зависимость, тем большее значение приписывается данному режиму по шкале «раздельное выживание» правительства и парламента.
Шугарт и Кэри провели анализ полномочий всех ветвей власти в большинстве стран мира, исходя из которого присвоили каждому значение от 1 до 8 по обеим шкалам, наложив их друг на друга. Согласно этой схеме президентская система характеризуется max значениями по обеим шкалам, парламентарной системе соответствует min значение по шкале «власть Президента над правительством» и среднее значение по шкале «раздельное выживание». Они также выделяют две смешанные системы политической власти: президентско-парламентская и премьерско-президентская.
По нашему мнению, Казахстан не относятся к вышеназванным смешанным системам, поскольку, во-первых, Президент оказывает существенное влияние на формирование и деятельность правительства, а во-вторых, правительство в своей деятельности больше зависит от Президента, чем от парламента. Выражение вотума недоверия правительству не приводит к его немедленной отставке, (как во Франции). Последнее слово остается за Президентом, который может просто распустить парламент. В Казахстане роспуск парламента осуществляется после консультаций Президента с председателями Палат Парламента и Премьер-министром; роспуск парламента осуществляется после выражения вотума недоверия правительству (в России - только после двукратного выражения вотума недоверия в течение трех месяцев). Такую систему правления можно охарактеризовать как президентскую смешанную систему, или как смешанную систему с сильным Президентом.
Гарантийная функция. Президент - гарант Конституции, суверенитета, независимости и территориальной целостности государства, прав и свобод человека и гражданина. Во Франции Президент также является гарантом независимости судебных органов, а в Беларуси - экономической и политической стабильности. Характерно, что данная формула не знает ни оговорок, ни ограничений. Общество вправе ожидать, что в соответствии с порядком, установленным самой Конституцией, Президент предпринимает все меры для защиты как Конституции в целом, так и каждой конституционной статьи в отдельности.
Таким образом, полупрезидентская республика утверждает принцип верховенства президентской власти, который выражается в развитии и расширении президентских полномочий во всех сферах государственного управления и вынесении Президента за рамки привычной «триады». Концентрация значительных полномочий у главы государства в Казахстане обосновывается объективной необходимостью в условиях переходного периода и становления гражданского общества.
С одной стороны, создается возможность для авторитарных тенденций президентской власти, поскольку в смешанных республиках содержится много общих положений, указывающих на функции, цели президентской деятельности, которые могут быть легко использованы для обоснования действий, выходящих за пределы непосредственно правового статуса главы государства. С другой стороны - возможность формирования стабильной и сильной власти, что особенно необходимо в переходные периоды.
Принято различать две основные формы правления: республику и монархию.
Форма государственного правления дает возможность уяснить:
- как создаются высшие органы государства и каково их строение;
- как строятся взаимоотношения между высшими и другими государственными органами;
- как строятся взаимоотношения между высшими государственными органами и населением;
- в какой мере организация высших органов государства позволяет обеспечивать права и свободы граждан.
В переводе с греческого «монархия» означает единовластие. В современном понимании монархия – это не просто власть одного, но власть наследуемая. Монарх получает верховную власть по наследству и не несет юридической ответственности за результаты своего правления. Существующими в стране законами не предусматривается отстранение монарха от власти ни при каких обстоятельствах. Граждане обязуются почитать, любить своего монарха. Хотя из истории известно, что монархами становились феодалы и добывали трон для себя в результате иногда выборов, чаще насилия, изредка приглашения.
Монархия возникла в условиях рабовладельческого общества. При феодализме она стала основной формой государственного правления. В буржуазном же обществе сохранились лишь традиционные, формальные черты монархии.
Монархия представляет форму правления, при которой верховная власть принадлежит юридически одному лицу, занимающему свою должность в порядке престолонаследия. Основными признаками классической монархии являются:
- существование единоличного главы государства, пользующегося своей властью пожизненно;
- наследственный порядок преемственности верховной власти;
- представительство государства монарха по своему усмотрению;
- юридическая безответственность монарха.
Различают монархию абсолютную, конституционную, дуалистическую и теократическую.
Парламентская монархия, как наиболее распространенная форма конституционной монархии характеризуется следующими признаками:
- правительство формируется из представителей определенной партии (или партий), получивших большинство голосов на выборах в парламент;
- лидер партии, получившей наибольшее число депутатских мест, становится главой правительства;
- в законодательной, судебной и исполнительной сферах власть монарха практически отсутствует, она является символической;
- законодательные акты принимаются парламентом и формально подписываются монархом;
- правительство, согласно Конституции, несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом.
Примерами такой монархии можно считать Великобританию, Бельгию, Данию и т. д.
Монархическая форма правления в Великобритании - наиболее типичный пример парламентской монархии. С формальной точки зрения высшим органом исполнительной власти является монарх, при котором действует тайный совет, включающий около трехсот человек. В его состав входят все члены кабинета министров во главе с премьер-министром, а также бывшие члены кабинета министров и другие лица, назначаемые монархом по рекомендации премьер-министра.
Монарх при данной форме правления «царствует, но не правит». Правом вето в отношении законов, принятых парламентом, он либо на практике не пользуется, либо осуществляет свое право по указанию правительства. Как правило, он лишен возможности действовать самостоятельно, и все исходящие от него акты подготавливаются правительством и скрепляются либо его главой, либо соответствующим министром, без чего не имеют юридической силы. Тем самым правительство берет на себя ответственность за данный акт монарха, ибо сам монарх не ответственен (в Великобритании это выражается принципом «Король не может быть не прав»).
Главный отличительный признак парламентской монархии – политическая ответственность правительства перед парламентом (нижней палатой) за свою деятельность. Если парламент выразит недоверие правительству, правительство должно уйти в отставку. Однако это полномочие парламента уравновешивается правом правительства предложить монарху распустить парламент (нижнюю палату) и назначить новые выборы, с тем, чтобы конфликт между законодательной и исполнительной властью разрешил сам народ. Таким образом, при парламентской монархии одним из главных моментов государственного управления является сотрудничество между парламентом и правительством. Именно поэтому главой правительства монарх назначает, как правило, лидера партии, располагающей большинством мест в парламенте.
Изложенная система отношений между монархом, правительством и парламентом характеризует парламентский режим, или парламентаризм. Однако этот государственный режим действует при условии, что в парламенте ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства и не может сформировать однопартийное правительство. Такая ситуация традиционно имеет место в Дании, Нидерландах. Чем шире партийная коалиция, сформировавшая правительство, тем это правительство менее устойчиво, ибо тем сложнее достигать согласия между партнерами по коалиции относительно различных политических вопросов. Подчас стоит какой-либо партии отозвать своих представителей из правительства, как оно утрачивает необходимое большинство в правительстве и зачастую вынуждено уйти в отставку.
Напротив, в странах, где существует двухпартийная система или многопартийная с одной доминирующей (Япония 1955–1993 гг.) и правительства в принципе однопартийные, парламентарная модель отношений между правительством и парламентом превращается в свою противоположность. Юридически парламент осуществляет контроль над правительством, однако фактически правительство, которое состоит из лидеров партии, обладающей в парламенте большинством, через эту партийную фракцию контролирует деятельность парламента. Такой государственный режим называется министериализм. Следовательно, при одной модели возможны два типа государственных режимов: парламентаризм и министериализм. Это обуславливается существующей партийной системой.
Парламентская форма правления на примере Японии.
В Японии формой правления является парламентская монархия, которая была оформлена, вместо дуалистической, конституцией 1947 года. Полномочия императора были низведены до чисто номинального уровня, император не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти. Все действия императора могут производиться с согласия Кабинета и Кабинет несет за них ответственность. По представлению парламента он назначает премьер-министра, по представлению кабинета назначает главного судью Верховного суда. Императорский трон передается в порядке престолонаследия, предпочтение отдается старшему сыну. Лица женского пола наследовать трон не могут.
Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства. Парламент состоит из двух палат.
Правительство обладает довольно большими полномочиями. Оно проводит в жизнь законы, осуществляет руководство государственными делами, внешней политикой. Кабинет несет коллективную ответственность перед парламентом. В его состав входит премьер-министр, 12 министров и 8 государственных министров (министров без портфеля). По конституции не менее 50% министров должны быть членами парламента. Фактически в правительство очень редко включаются лица, не являющиеся депутатами. Правительство формируется парламентом. Вначале из своих членов палаты избирают премьер-министра, который формирует правительство из своих сторонников. В итоге правительство состоит фактически из лидеров партии, располагающей большинством в парламенте, что ведет к системе называемой министериализмом, то есть фактическому главенствованию правительства на политической арене.
В мире встречаются такие форма правления, которые не укладываются в общепринятую классификацию. Такова, например, Малайзия. По конституции 1957 года она представляет редкую разновидность конституционной монархию – выборную, когда монарх избирается на 5 лет (по очереди из правителей девяти государств, входящих в федерацию). В ОАЭ действует коллегиальный монарх: эмиры всех семи составных частей, входящих в федерацию, образуют высший совет эмиров. Он является законодательным органом и решает большинство вопросов, входящих в компетенцию главы государства.
Республика представляет собой форму правления, при которой высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением. Республиканская форма правления существовала еще в рабовладельческом государстве, но наибольшее развитие получила в современных обществах.
Различают две основные формы республиканского правления: президентскую и парламентскую.
Президентская форма правления характеризуется соединением в руках президента полномочий главы государства и правительства. Формальной отличительной особенностью является отсутствие должности премьер – министра.
Основные черты:
1. внепарламентский метод избрания президента и формирования правительства;
2. отсутствие у правительства института парламентской ответственности;
3. отсутствие у президента права роспуска парламента.
Президентская республика (с латинского – сидящий впереди) строится по принципу жесткого разделения властей и принципа сдержек и противовесов, закрепленного в Конституции.
Главный признак данной формы правления – отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую политику. Парламент не может смещать ее должностных лиц, если они не нарушили закон. В президентских республиках мы нередко наблюдаем ситуацию, что президент принадлежит к одной партии, а большинство в парламенте имеет другая. Тем не менее, они вынуждены сотрудничать.
Сдержки и противовесы проявляются, в частности, в отлагательном вето, налагаемом президентом на законы, принятые парламентом, которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов депутатов обеих палат парламента. С другой стороны, депутаты могут объявить импичмент президенту, судебный контроль за его деятельностью. Этот тип республики был впервые введен в США на основе Конституции 1787 года. Широко распространена данная форма в странах латинской Америки.
Президентская форма правления в США.
Согласно Конституции, президент - глава государства и исполнительной власти. Это единственное должностное лицо федерального правительства, которое выбирается всеми гражданами косвенным путем сроком на 4 года и может быть переизбрано только один раз. Президент избирается косвенным голосованием коллегией выборщиков от каждого штата. Причем выборщики рассматриваются не как делегаты от народа, а как агенты от партии, то есть, обязаны голосовать за кандидата от той партии, от которой он избран. Таким образом, когда известно количество выборщиков, избранных от каждой партии, то фактически определяется, кто из кандидатов станет президентом.
Полномочия президента:
1. решающая роль в определении программы правительственной деятельности и права принятия окончательных решений;
2.
3. руководство административным аппаратом, вооруженными силами, государственным аппаратом, назначение федеральных судей и др.
4.
Формально президент не должен вмешиваться в деятельность парламента, но на практике сохраняются весьма значительные средства воздействия на парламент. Одно из них – право вето на законопроекты, вотированные парламентом. Для преодоления вето необходимо повторное одобрение законопроекта квалифицированным большинством (2\3 голосов) в обеих палатах конгресса (палата представителей и сенат).
В то же самое время в Конституции предусмотрены средства контроля со стороны парламента за исполнительной деятельностью президента. Одно из них – голосование бюджета обеими палатами. Решая вопрос о доходах и расходах государства, палаты могут существенно ограничивать главу государства.
В области внешней политики Конституция возложила на сенат ратификацию международных договоров (2\3 голосов), а на конгресс - полномочия разрешать президенту объявлять войну. Право объявлять войну, формировать и обеспечивать армию, по Конституции закреплено за Конгрессом. Однако президенты многократно (порядка 200 раз) использовали вооруженные силы за рубежом без объявления конгрессом войны.
Законодательную функцию конгресс осуществляет при сильном влиянии президента и верховного суда посредством различных методов: посланий, поддержанием контактов с влиятельными членами парламента и другие. В президентском аппарате имеется специальная группа помощников по связям с конгрессом, одна из задач которой состоит в ежедневном контроле за прохождением через конгресс приоритетных для администрации законопроектов. И когда судьба значимого законопроекта находится под вопросом, то президент подключает все необходимые рычаги власти.
При президентской форме наиболее важно взаимодействие президента и конгресса, поэтому постоянной задачей президента становится поиск поддержки большинства в парламенте. Отсутствие поддержки может выразиться при чрезвычайной ситуации в привлечении президента к ответственности при помощи процедуры импичмента.
Также существуют смешанные полупрезидентские формы правления.
Основные признаки:
- избрание президента всеобщим голосованием;
- собственные прерогативы президента, позволяющие ему действовать независимо от правительства;
- наличие премьер – министра и министров, образующих правительство, ответственное перед парламентом.
В Западной Европе полупрезидентская форма правления действует во Франции, Исландии, Австрии, Португалии и др.
Полупрезидентская республика во Франции.
В структуре исполнительной власти наряду с президентом действует премьер-министр и правительство, пользующееся определенной автономией. Это освобождает президента от текущих дел.
Президент Франции избирается на 5 лет, не несет политической ответственности за свои действия ни перед каким органом и никем не контролируется. Принцип неответственности президента предполагает контрасигнацию его актов (визирование премьер-министром или министрами, несущими ответственность). В тоже время Конституция перечисляет акты президента, свободные от контрасигнации – назначение премьер-министра, вынесение вопроса на референдум, роспуск национального собрания, чрезвычайные меры, послание президента парламенту, обращение в конституционный совет, назначение части членов конституционного совета (трех из девяти).
Традиционными прерогативами президента:
- представительство в отношениях с зарубежными странами и международными организациями;
- аккредитование и прием послов;
- объявление войны с согласия парламента;
- ратификация международных договоров;
- право вето на законопроекты, если они не соответствуют конституции;
- может созвать чрезвычайную сессию парламента, причем послания президента обсуждению не подлежат;
- в сложных критических ситуациях президент может взять всю полноту власти, консультируясь с премьер – министром, конституционным советом, председателями обеих палат, но их мнение его не связывает.
Парламент не может быть распущен, но он лишается возможности выразить недоверие правительству. Таким образом, в руках президента сконцентрирована огромная власть, его полномочия шире, чем права и полномочия президента США. Однако полнота его власти зависит от расстановки политических сил в парламенте.
Парламентская республика характеризуется провозглашением главенства парламента, перед которым правительство несет политическую ответственность за свою деятельность. Формальной отличительной особенностью является наличие должности премьер-министра.
В парламентской республике правительство формируется только парламентским путем из числа лидеров партии, располагающей большинством в нижней палате. Участие главы государства в формировании правительства носит номинальный характер. Правительство остается у власти до тех пор, пока располагает поддержкой парламентского большинства. В парламентской республике правление носит партийный характер, что вовсе не является обязательным для президентской республики.
Для парламентской республики характерен большой разрыв между юридическим и фактическим положением всех высших органов государственной власти:
- провозглашается верховенство парламента, фактически он работает под жестким контролем правительства;
- устанавливается ответственность правительства перед парламентом, фактически парламент всегда может быть распущен правительством, утратившим его доверие;
- президент наделен обширными полномочиями, но они осуществляются не им, а правительством.
Парламентская форма правления действует в Германии, Италии, Ирландии, Швейцарии, Турции и др.
Парламентская форма правления в Германии.
Главой государства является федеральный президент, избираемый специально созываемым федеральным собранием сроком на 5 лет.
Для большинства актов президента нужна контрасигнация актов федеральным канцлером или соответствующим министром.
Но у президента достаточно полномочий, чтобы активно влиять на политику:
- участвовать в заседаниях парламента;
- по предложению канцлера распустить нижнюю палату парламента (бундестаг);
- по предложению правительства и согласия Бундесрата объявить состояние законодательной необходимости;
- президент не несет политической ответственности за свои действия.
Главное место в системе центральных органов занимает федеральное правительство, состоящее из канцлера и министров. Кандидатура канцлера предлагается президентом и избирается большинством голосов бундестага. Канцлер назначает и увольняет министров, причем их число не лимитировано конституцией.
Правительство ответственно только перед нижней палатой. По конституции бундестаг может выразить недоверие канцлеру лишь при условии, что большинством голосов ему изберут преемника. В то же время в качестве ответной меры правительство может обратиться к президенту с просьбой о досрочном роспуске Бундестага.
Законодательная власть принадлежит двухпалатному парламенту с 4–летним сроком полномочий, избираемому по весьма сложной системе. В статье «Опасности президентства» американский политолог Х. Линц отмечает, что в современном мире подавляющее большинство устойчивых демократий представляют собой парламентские республики, в то время как среди президентских к этой категории относятся только США. В период 1979-1989 гг. в мире существовало 43 консолидированные демократии. Из них 34 были парламентарными, 2 - полупрезидентскими и только 5 - президентскими (плюс 2 «гибрида» - Швейцария и Финляндия). Х. Линц полагает, что это не случайно. Система правления, опирающаяся на большинство в высшем представительном органе страны, более пригодна для утверждения демократии, особенно в глубоко расколотых обществах с множеством партий. Система президентского правления придает занимающему должность Президента «церемониальные» функции главы государства наряду с функциями «действительного» главы правительства, создавая, таким образом, ауру, «имидж», порождающие в народе особые надежды. Таких векселей лишен даже самый популярный премьер-министр в парламентских республиках.
Анализируя опыт перехода к демократии в Испании и странах Латинской Америки, Линц выделяет следующие недостатки президентской системы правления:
- достаточно четко определенный срок президентских полномочий. Весь политический процесс при этом автоматически распадается на жестко разграниченные периоды, что практически не оставляет возможности для проведения преемственной политики тактических корректировок. Если Президент совершает грубые политические просчеты или теряет доверие народа, то нет формальных средств заставить такого Президента уйти в отставку, действуя в рамках Конституции. И то, что при парламентарной системе вылилось бы в очередной правительственный кризис, при президентской свободно может переродиться во всеобщий кризис режима;
- мажоритарная избирательная система, при которой «победитель получает все». Обычно на весь период президентского мандата четко определяются победители и побежденные, что неизбежно ведет к обострению отношений в обществе и его дальнейшей поляризации. К тому же Президент не всегда представляет большинство избирателей. Бывают президенты, которые приходят к власти, получив столько же голосов, сколько иные премьеры правительств меньшинства (С. Альенде стал Президентом Чили в 1970 году, имея 36,2% голосов, а А. Суарес в Испании в 1971 году стал Премьер-министром, получив 35,1% голосов). При этом Премьер вынужден сотрудничать с другими партиями для обеспечения поддержки курса Правительства, а Президент в аналогичной ситуации может быть убежден в обладании независимой власти и поддержке народа;
- в президентских республиках часто возникает проблема двойной демократической легитимности. Поскольку и Президент, и парламент получают власть в результате народного голосования, между ними возникает спор о том, кто же из них фактически является выразителем воли народа. Демократических способов разрешения подобных конфликтов не существует; создаются условия для поощрения аутсайдеров, т.е. избрания человека, далекого от политики. Законодательные механизмы этой системы могут в случае досрочного прекращения президентских полномочий вынести наверх человека, который при обычной избирательной процедуре никогда бы не стал главой государства;
- президентская система побуждает кандидатов давать неисполнимые обещания и может даже породить у избирателей опасную склонность видеть в политическом лидере спасителя.
По мнению М. Липсета, который придерживается несколько иной позиции, можно указать на крах демократического парламентаризма в период между двумя мировыми войнами в Испании, Португалии, Греции, Италии, Австрии, Германии и большей части Восточной Европы. И, наоборот, следует отметить такие примеры стабильного и демократического президентского правления, как Чили (до С. Альенде), Коста-Рика и Уругвай (в течение большей части ХХ столетия).
Д. Горовиц опровергает тезис о том, что только президентские системы приводят к разделению общества на победителей и проигравших. Согласно его мнению, положение, при котором победитель получает все, является производным от типа избирательной системы, а не от абстрактного института президентства. И, наконец, злоупотребление властью вряд ли является президентской монополией. Парламентарные режимы в странах Азии и Африки предоставили более чем достаточную долю аналогичных случаев.
Среди новых демократий уровень выживания президентского режима гораздо ниже, чем уровень выживания парламентарного. Однако, как считает С. Холмс, это нельзя считать доказательством врожденной порочности президентской системы правления. Страны, сталкивающиеся с жестоким экономическим кризисом, ищут в первую очередь сильного руководителя, в то время как страны, чьи проблемы решаются легче, обычно обращаются к парламентской власти. Так что не слишком благоприятный опыт президентского правления за пределами США может объясняться не самими по себе институциональными недостатками президентского режима в условиях разделения властей, а глубинными социальными проблемами.
На основании вышеизложенного материала можно сделать вывод, что споры о том, какая из систем республиканского правления - президентская или парламентарная - является лучшей, носят полемический характер, поскольку не существует универсальной системы правления. Сам тип республиканского правления, утвержденный в той или иной стране, равно как и национальная форма его воплощения зависят от особенностей исторического развития, культуры, геополитического положения и прочих факторов, формирующих политическое бытие общества. Каждой «чистой» системе присущи свои достоинства и недостатки.
Как отмечает В. Чиркин, основным достоинством президентской республики, безусловно, является гарантированная стабильность исполнительной власти по сравнению с парламентарной, где нередко разражаются министерские кризисы, происходит частая смена правительств (Италия). Главным недостатком президентской системы, особенно в условиях неразвитости демократических институтов, является ее склонность к авторитаризму (страны Латинской Америки), тогда как в парламентарной такая возможность фактически исключена.
В последнее время наибольшее распространение получила так называемая полупрезидентская система, которая стремится создать сильную, стабильную исполнительную власть, но в то же время политически ответственную перед законодательным собранием. Исходя из такой перспективы, исполнительная власть распределяется между двумя конституционными институтами - Президентом и правительством. Их соотношение структурируется таким образом, что, с одной стороны, Президент, будучи политически неответственным, через влияние на правительство (участие в формировании, работе, отставке), курирование ряда областей в сфере собственно исполнительной власти (внешняя политика, оборона, безопасность) и противодействие парламенту (законодательная инициатива, право вето, роспуск парламента) ограждает правительство как политически ответственного субъекта от исходящей от парламента нестабильности.
С другой стороны, парламент, влияя на Президента и правительство (участие в формировании и отставке правительства, контроль за его деятельностью, законодательная политика, преодоление вето), не позволяет Президенту бесконтрольно руководить правительством, превращая его в свой административный аппарат. Такая конструкция государственной власти предполагает дистанцирование института президентства от исполнительной власти при сохранении определенного влияния на последнюю.
Тенденция отделения Президента от исполнительной власти привела к формированию института президентской власти. Хотя формулировка об особой президентской власти еще нигде не получила в конституциях своего дословного выражения, но уже есть нормы, отражающие эту тенденцию. Конституция Франции 1958 года, откуда берет начало данная тенденция, установила, что Президент является арбитром над всеми ветвями власти, поскольку обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей.
Эта формулировка оказала огромное влияние на постсоциалистические страны (в том числе на Беларусь, Казахстан, Россию), в большинстве из которых Президент призван в рамках своих задач объединять все ветви власти, способствовать их согласованному и эффективному функционированию. Выбор этими странами смешанной системы правления объясняется тем, что авторитарное прошлое вызывало страх перед возможностью превращения Президента в диктатора в условиях президентской республики, а отсутствие развитой многопартийной системы сводило на нет функционирование механизма при парламентарной республике.
Конституции этих стран уходят от прямого закрепления юридической природы президентской власти с точки зрения разделения властей. Она не вписывается в классическую триаду властей и не включена каким-либо образом в структуру одной из них, а выделена в отдельную главу, с которой начинается изложение полномочий основных органов государственной власти. В этом заключается главная отличительная черта президентской власти, своеобразие концепции разделения властей, характерное для полупрезидентских республик.
Президентские полномочия чрезвычайно широки и касаются, по существу, всех направлений организации и осуществления государственной власти: реализация исполнительной власти; участие в законодательном процессе; формирование судебной системы; организация и формирование госаппарата. На этом основании в научной литературе получило определенное признание представление о президентской власти в контексте полупрезидентской республики как о новой, четвертой власти.
Заметим, что идея о необходимости конституциирования четвертой ветви власти не нова. Ее родоначальником является французский политический деятель Б.Констан (1767-1830), который разработал учение о четырех властях с целью пересмотра и развития представлений о разделении властей в конституционной монархии. Суть концепции сводится к тому, что три классические ветви власти (законодательную, исполнительную и судебную) следует дополнить еще одной, которая заботилась бы о бесконфликтном, согласованном функционировании других властей. Четвертую власть он считал необходимым предоставить монарху для того, чтобы устранять конфликты и сглаживать столкновения между тремя другими властями. Поэтому он назвал ее умиряющей или уравнивающей властью.
Нынешнее представление об институте президентства как о новой ветви власти - по сути, вариация констановского учения о четырех властях, модифицированная к республиканской форме правления. При этом происходит специфическая интерпретация разделения властей, т.е. вынесение института президентства за рамки привычной триады властей, придание ему вневластного статуса. Однако Президент стоит над ветвями власти, над институтами государства не в качестве лица, сосредоточивающего в своих руках властные полномочия других властей, а в качестве арбитра в отношениях с ними. Хотелось бы обратить внимание на то, что говорить об институциализации президентской власти в полной мере правомерно лишь в отношении постсоветских республик, поскольку именно в них она носит комплексный характер. Президент наделяется рядом полномочий других властей и оказывает фактически равнозначное влияние на формирование и деятельность всех органов государственной власти. Это достигается за счет следующих полномочий Президента: определение основных направлений внутренней и внешней политики (во Франции - Премьер-министр); формирование правительства; отставка правительства (во Франции невозможна); право законодательной инициативы (во Франции - правительство и депутаты); право вето; издание указов, имеющих силу закона; роспуск парламента (в Беларуси - обеих палат); назначение 6-ти судей Конституционного Суда - в Беларуси (в Казахстане – 2-х членов и председателя, во Франции - 3-х членов Конституционного Совета); вынесение вопросов на референдум (во Франции - только по предложению Премьера или членов парламента). Следовательно, во Франции Президент только дистанцирован от исполнительной власти, но его полномочия в области законодательства и исполнительной власти не столь значительны как в Казахстане, России.
Для выяснения взаимоотношений между органами центральной власти в полупрезидентской республике весьма полезной является пространственная (двухмерная) модель, построенная американскими политологами М. Шугартом и Дж. Кэри. Шкала по вертикали отражает объем президентских полномочий по формированию правительства, руководству и контролю его деятельности. Чем больший объем полномочий имеет Президент, тем большее значение приписывается данной политической системе по шкале «власть Президента над правительством». Шкала по горизонтали показывает зависимость правительства от парламента, которая выражается в возможности вынесения парламентом вотума недоверия правительству. Чем меньше эта зависимость, тем большее значение приписывается данному режиму по шкале «раздельное выживание» правительства и парламента.
Шугарт и Кэри провели анализ полномочий всех ветвей власти в большинстве стран мира, исходя из которого присвоили каждому значение от 1 до 8 по обеим шкалам, наложив их друг на друга. Согласно этой схеме президентская система характеризуется max значениями по обеим шкалам, парламентарной системе соответствует min значение по шкале «власть Президента над правительством» и среднее значение по шкале «раздельное выживание». Они также выделяют две смешанные системы политической власти: президентско-парламентская и премьерско-президентская.
По нашему мнению, Казахстан не относятся к вышеназванным смешанным системам, поскольку, во-первых, Президент оказывает существенное влияние на формирование и деятельность правительства, а во-вторых, правительство в своей деятельности больше зависит от Президента, чем от парламента. Выражение вотума недоверия правительству не приводит к его немедленной отставке, (как во Франции). Последнее слово остается за Президентом, который может просто распустить парламент. В Казахстане роспуск парламента осуществляется после консультаций Президента с председателями Палат Парламента и Премьер-министром; роспуск парламента осуществляется после выражения вотума недоверия правительству (в России - только после двукратного выражения вотума недоверия в течение трех месяцев). Такую систему правления можно охарактеризовать как президентскую смешанную систему, или как смешанную систему с сильным Президентом.
Гарантийная функция. Президент - гарант Конституции, суверенитета, независимости и территориальной целостности государства, прав и свобод человека и гражданина. Во Франции Президент также является гарантом независимости судебных органов, а в Беларуси - экономической и политической стабильности. Характерно, что данная формула не знает ни оговорок, ни ограничений. Общество вправе ожидать, что в соответствии с порядком, установленным самой Конституцией, Президент предпринимает все меры для защиты как Конституции в целом, так и каждой конституционной статьи в отдельности.
Таким образом, полупрезидентская республика утверждает принцип верховенства президентской власти, который выражается в развитии и расширении президентских полномочий во всех сферах государственного управления и вынесении Президента за рамки привычной «триады». Концентрация значительных полномочий у главы государства в Казахстане обосновывается объективной необходимостью в условиях переходного периода и становления гражданского общества.
С одной стороны, создается возможность для авторитарных тенденций президентской власти, поскольку в смешанных республиках содержится много общих положений, указывающих на функции, цели президентской деятельности, которые могут быть легко использованы для обоснования действий, выходящих за пределы непосредственно правового статуса главы государства. С другой стороны - возможность формирования стабильной и сильной власти, что особенно необходимо в переходные периоды.